COLUMN ANDREAS TIREZ
Waarop kan de overheid besparen?
De nieuwe regeringen zijn en worden gevormd. Dat betekent ook weer allerlei discussies over de Belgische overheidsuitgaven. Nieuwe initiatieven worden voorgesteld, terwijl men tegelijkertijd een begrotingstekort wil dichten. De enige uitweg is dan te besparen op andere uitgaven indien men de belastingen niet wil verhogen.
Het Belgische begrotingstekort van alle overheden samen wordt voor 2019 geschat op 8 miljard euro. Met een BBP van 470 miljard euro komt dat neer op een tekort van ruim 1,5 procent. Dat is op zich niet dramatisch, maar er zijn twee belangrijke evoluties die dit tekort eerder zullen doen toenemen. Zo zullen de pensioenuitgaven door de toenemende vergrijzing de komende 20 jaar gestaag toenemen. De Belgische overheid gaf in 2018 ongeveer 11 procent van het BBP uit aan pensioenen. Dat zal blijven toenemen om in 2040 het maximum te bereiken van 13 procent van het BBP. En hierin zitten de verhoging van de pensioenleeftijd tot 66 jaar in 2025 en tot 67 jaar in 2030 al meegerekend. Zonder die leeftijdsverhoging zou het nog 1 procent van het BBP hoger zijn.
Ten tweede is het te verwachten dat de uitgaven voor de gezondheidszorg verder zullen stijgen. Dit heeft weliswaar minder met de vergrijzing te maken, zoals sommigen misschien denken, maar meer met de technologische vooruitgang waardoor we meer ziekten kunnen aanpakken waar we vroeger machteloos stonden en doordat we meer fragiele patiënten toch een levensnoodzakelijke behandeling kunnen geven.
Deze twee tendensen, vergrijzing en technologische innovatie in de gezondheidszorg, kunnen een verhoging van het overheidsbudget verantwoorden. Terwijl we eigenlijk al met een begrotingstekort zitten én terwijl België nog steeds een grote overheidsschuld torst. Het is dan ook niet onverwachts dat er politieke partijen zijn die deze verhoogde druk op de overheidsfinanciën willen tegengaan, door bijvoorbeeld toch te besparen op de pensioen- of gezondheidsuitgaven en/of om elders te besparen.
De middelen zijn dus schaars en er zal gebikkeld worden om elke euro. Er zal dan ook geëist worden dat de overheid efficiënter werkt. Die efficiëntie is des te belangrijker omdat de domeinen waar de overheid een belangrijke speler is vaak essentieel zijn opdat burgers een goed leven kunnen leiden. Het gaat immers in grote mate om sociale bescherming, zodat mensen niet in (extreme) armoede terechtkomen, over gezondheidszorg, veiligheid en onderwijs. Met andere woorden, net omdat sommige mensen echt diep in de miserie zitten, is een efficiënte overheid erg belangrijk. Die rechtvaardige doelstellingen zijn dan ook zo immens en zo belangrijk dat elke euro die gemorst wordt, een schande zou moeten zijn.
De overheid is een belangrijke actor in de strijd voor een meer sociale, rechtvaardige wereld. In die strijd moet echter ook rekening gehouden worden met de schaarse middelen en de budgetbeperkingen die zijn.
Hieronder tracht ik duidelijk te maken binnen welk kader besparingen en efficiëntiewinsten al dan niet zouden kunnen plaatsvinden. Ik bekijk daarvoor de primaire overheidsuitgaven en specifiek de uitgaven voor sociale bescherming. Ik vergelijk de Belgische overheidsuitgaven met zeven andere Europese landen. Het gaat om onze vier buurlanden Frankrijk, Nederland, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, en drie landen uit het noorden, zijnde Denemarken, Zweden en Finland.
De totale primaire overheidsuitgaven vergeleken
Zoals reeds hierboven aangehaald torst België nog steeds een hoge overheidsschuld. Voor 2019 wordt dit door de Europese Commissie ingeschat op 100 procent van het BBP. Daarmee heeft de Belgische overheid de hoogste overheidsschuld in vergelijking met de 7 andere landen. Enkel het Verenigd Koningrijk (84.5%) en Frankrijk (98,5%) komen in de buurt. Nederland (50%) en Zweden (35%) zitten er een pak onder. Dat betekent dat de Belgische overheid ook meer interesten betaalt op deze overheidsschuld. Voor 2019 zal dat ongeveer 2,2 procent van het BBP zijn. In de andere landen ligt dat vaak een pak lager. Zo betaalt Nederland 0.7 procent van het BBP op haar overheidsschuld; Zweden nauwelijks 0.3 procent. Enkel Frankrijk (1.8%) en het VK (2.4%) zitten rond het Belgische niveau.
Je kan er over discussiëren in welke mate een overheidsschuld van 100 procent van het BBP en de bijhorende intrestbetalingen problematisch zijn. Maar indien je overheidsuitgaven wil vergelijken, is het aangewezen om de intrestbetalingen weg te laten. Deze betalingen zijn immers het resultaat van beslissingen uit het verleden. En soms uit een ver verleden. Zo is de historisch hoge overheidsschuld van België vooral veroorzaakt in de jaren rond 1980. Het malgoverno van die periode dragen we dus nog steeds met ons mee.
De onderstaande grafiek geeft een overzicht van de totale primaire uitgaven volgens de 10 grote categorieën die de Oeso hanteert, uitgedrukt in het procent van het BBP. Het betreft 2017, het jaar met de laatst beschikbare gegevens op het moment van schrijven. De grafiek geeft al heel wat interessante gegevens. Zo blijkt dat België lang niet de hoogste primaire uitgaven kent van deze selectie van landen. Finland, Frankrijk en Denemarken, met primaire uitgaven tussen 52 en 55 procent van het BBP, gaan België voor. Zweden volgt net na België en beide landen zitten iets onder 50 procent. Duitsland, Nederland en het VK zitten in een categorie lager, met primaire overheidsuitgaven van rond de 40 procent van het BBP.
Wat verder opvalt is dat sociale bescherming de belangrijkste uitgavepost is voor alle beschouwde landen. Toch zijn de verschillen tussen de landen groot: de overheid in het VK geeft slechts 15 procent van het BBP aan sociale bescherming. Nederland met bijna 16 procent niet zoveel meer. Zweden, België en Duitsland zitten in de middenmoot met ongeveer 20 procent van het BBP. Frankrijk en Finland steken er dan weer bovenuit met 24 à 25 procent van het BBP. Het verschil tussen Nederland en Frankrijk is ongeveer 8,5 procent van het BBP, wat omgerekend naar de Belgische economie neerkomt op bijna 40 miljard euro. Dit zijn gigantische verschillen die voor een groot deel kunnen verklaard worden door een verschillende organisatie van de sociale bescherming, met name in de pensioenen. Ik kom hier later op terug.
De Belgische overheidsuitgaven wat betreft sociale bescherming zitten dus in de middenmoot en op hetzelfde niveau als Zweden en Duitsland, wat voor sommigen misschien al een verrassing is. Dit geldt ook voor de andere uitgaveposten, zoals gezondheid, onderwijs en algemene diensten. De enige post waarop België er wél duidelijk bovenuit steekt betreft de uitgaven aan Economische Zaken. Dat wordt verklaard door de subsidies aan bedrijven die in België erg hoog zijn in vergelijking met de 7 andere landen (enkel Frankrijk zit ook hoog).
We kunnen ons tevreden stellen met de vaststelling dat België in de middenmoot zit wat betreft de primaire overheidsuitgaven in 2017. Het is echter ook interessant om na te gaan hoe deze overheidsuitgaven geëvolueerd zijn sinds 2001. De bijgaande grafiek geeft deze cijfers. Hieruit blijkt dat België de op één na hoogste stijging kent van de primaire overheidsuitgaven: van 42,5 % van het BBP in 2001 naar 49,5 procent in 2017. Dat is een stijging met 7 procent van het BBP. Omgerekend naar de economie van vandaag is dat zo’n 32 miljard euro. De gemiddelde stijging in de 8 beschouwde landen was 3 procent van het BBP. In Duitsland en Zweden was er zelfs een daling te zien. Enkel in Finland stegen de primaire overheidsuitgaven nog sterker in deze periode, namelijk met 8,4 procent van het BBP.
Voor nagenoeg alle ontwikkelde landen zijn de overheidsuitgaven voor sociale bescherming het hoogst. Sociale bescherming behelst dan ook belangrijke elementen van de sociale zekerheid, zoals pensioenen, werkloosheid, ziekte- en invaliditeitsuitkeringen en kinderbijslag. Enkel de gezondheidszorg valt daar volgens de rekeningen van de Oeso buiten.
De bijgaande figuur geeft de stijging van de overheidsuitgaven voor sociale bescherming in 2001 en in 2017. In 2001 waren deze uitgaven met 16,6 procent aan de lage kant in België. Enkel Nederland en het Verenigd Koninkrijk zaten nog lager.
Het is een opvallende vaststelling dat de Belgische sociale uitgaven fors lager zijn dan in Finland, Denemarken, Zweden, Duitsland en Frankrijk. Het valt te argumenteren dat de relatief lage uitgaven voor sociale bescherming in België te verklaren zijn door de zware saneringsrondes onder de regeringen Dehaene van 1993 tot 1999 om België in de eurozone te loodsen. Onder de regeringen Verhofstadt werd er een inhaaloperatie ingezet, onder andere wat betreft het verhogen van de laagste pensioenen, met focus op vrouwen en zelfstandigen.
Met andere woorden, de vaststelling van sterk stijgende sociale uitgaven kunnen wellicht verklaard worden doordat de sociale uitgaven onder de regeringen van Dehaene onvoldoende de maatschappelijke noden gevolgd hadden. Zo is de armoede na Dehaene onder de gepensioneerden sterk gedaald. Dat is te zien op onderstaande grafiek die de cijfers toont uit het verslag van de Vergrijzingscommissie van 2018. Het is wellicht correct te zeggen dat er een maatschappelijke consensus is dat armoede reduceren bij gepensioneerden een belangrijke doelstelling is. En dat mag dus ook wat geld kosten.
In 2017 waren de uitgaven voor sociale bescherming gestegen naar 19,6 procent van het BPP of een stijging met 3 procent van het BBP ten opzichte van 2001. Maar daarmee zijn de Belgische overheidsuitgaven voor de sociale bescherming lang niet de hoogste. Denenmarken hield de sociale uitgaven min of meer stabiel, maar op een niveau dat bijna 3 procent hoger ligt. Frankrijk en Finland, die in 2001 al een hoog niveau kenden, stijgen nog verder tot boven 24 procent van het BBP of 5 procent hoger dan België. In Zweden en Duitsland daalden de sociale uitgaven tot een niveau waar België nu ongeveer zit.
De onderstaande figuur geeft de verdeling van de verschillen posten in de sociale bescherming in 2017. Veruit de grootste uitgavepost zijn de pensioenen dat zich hoger dan 10 procent van het BBP bevindt, behalve in Denemarken, het VK en Nederland. Daarna volgen de uitkeringen voor ziekte en invaliditeit en kinderbijslag die echter een pak lager liggen, in België goed voor respectievelijke 3,3 procent en 2,2 procent van het BBP. Uitkeringen voor werkloosheid komen pas daarna. In België is dat 1,7 procent van het BBP.
Wat opvalt zijn de lage overheidsuitgaven dat Nederland aan pensioenen geeft: in 2017 slechts 6,6 procent van het BBP. Maar dat is in grote mate te verklaren door een grondig andere organisatie van het systeem, waarbij de privé-sector een veel belangrijkere rol inneemt. Zo moet de Nederlandse werknemer verplicht een bedrag betalen aan privé-pensioenverzekeraars, boven op de verplichte bijdragen aan de overheid. Bovendien wordt ook nog een flink bedrag vrijwillig opgelegd.
De Oeso heeft hierover een aantal cijfers verzameld. De onderstaande figuur geeft de uitgaven aan pensioenen in 2015, zowel door de overheid als door de privé-sector. Onmiddellijk valt op dat de privésector in het VK en Nederland een groot aandeel heeft in de uitgaven. In Nederland was dit goed voor 4,7 procent van het BBP. In België was dit 1,1 procent. Als we deze privé-uitgaven aan pensioen zouden bijtellen bij de vorige grafiek met de uitgaven aan sociale bescherming zou België stijgen van 19,6 procent naar 20,7 procent en Nederland van 15,9 procent naar 20,6 procent, waardoor de kloof volledig verdwijnt.
